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第十九讲 新型城镇化十论（第2页）

当土地不能流动的时候，它只是资产，如何把资产转化为资本，是释放土地的地租价值、提高农民收益和博弈能力的关键。说到底，新型城镇化的症结与其说是缺少土地，不如说缺少资本；与其说是缺少资本，不如说是缺少撬动转化魔方的制度保障。

3。新型城镇化会进一步推高房价吗？

新型城镇化带来住房价格的上涨，这可能是一个不可回避的经济发展规律。关键是我们能不能创造一个渐进的、合理的、让农民能够“进得去、住得下、不愿走”的新模式，让每一个来到这里的人们都能够更好地生活。

新型城镇化会不会成为新一轮圈地运动，引发又一次房价飙升？所有人都在关注这个问题。我认为如果继续采用“土地模式”，无论制定怎样严厉的调控政策，都很难改变房价的走势。

新型城镇化是人的城镇化。如果房价高涨，进城的门槛高，农民进不了，进去的也会被挤出去；如果房价不涨，没有投资的回报，企业不参与，政府没能力。这是一对难以破解的矛盾。

如何改革土地发展模式是摆在新一届领导人面前的重要命题。根据我们的实践和研究，可以“五管齐下”来化解矛盾。

第一，土地市场一体化。土地是新型城镇化的首要问题，国有土地与集体土地同地不同价、不同权是带来农村社会不稳和房价持续上涨的根本原因。改变国有土地唯一垄断市场模式，实施城乡土地市场一体化，增加土地供给总量、改革土地征收程序、推动土地流转多元，如征收、租赁、合资、合作、承包权转让、使用权出让等，从而解决城镇化土地来源问题。

第二，建设资金社会化。资金是新型城镇化的核心问题，征地、建设、产业、配套、公共服务等都需要资金。改变政府融资的单一模式，鼓励集体用地发展园区，吸引建设企业参与开发，引导地产企业投向新城镇，组建发展基金吸纳社会资本，从多个渠道解决资金来源，规避城投融资带来的金融风险。

第三，政府收入多元化。政府收入模式转型是新型城镇化的关键。在地方政府事权大于财权的现象不能改变的情况下，土地发展模式也不可能改变。借鉴国内外的探索，改革和创新政府收入来源，实施财税分配体制改革，适时开征房产税和交易增值税，收缴集体土地开发权和流转费等，从根本上杜绝违规大面积征收集体土地、不断推高土地价格的恶性循环事件的发生。

第四，土地增值共享化。增值分享是新型城镇化的新问题，伴随建设资金投入、产业持续发展、人口不断导入、环境逐渐改善，土地增值是可预期的。过去更多的是政府、房地产企业和城乡接合部的农民分享了增值的成果。建立一套让社会分享红利的制度，通过土地开发权（建设土地指标）转让，使远郊农民能够分享红利；按照“下要保底，上不封顶”的原则，允许社保基金、医保基金、住房公积金等进入土地储备市场，实现持续保值增值，分享土地增值的红利。

第五，住宅保障制度化。制度建设是新型城镇化的可持续问题。1998年住房改革商品化过度依靠市场化手段，结果导致房价持续暴涨，由此引发一系列社会矛盾。我曾去韩国考察住宅开发，他们以“保障国民生活稳定”为基本目标，扩大保障性住宅的供给来实现。出让的土地中规定70%是用于保障房开发，主力户型是70-90平方米，利润不能超过6%，并要接受指定中介机构审计；这些保障房在销售环节上引入市场机制，所以规划设计、建设品质和公共配套也很好；另外30%的土地，完全按照市场行为开发。保障的归保障，市场的归市场。实施住房保障制度化，改变临时应急出台调控政策的手段，加快制定《住宅法》等相关制度，从土地供给、住房开发、金融支持、收益比例、财务审计等许多方面有法可依、有规可循。

新型城镇化带来住房价格的上涨，这可能是一个不可回避的经济发展规律。关键是我们能不能创造一个渐进的、合理的、让农民能够“进得去、住得下、不愿走”的新模式，让每一个来到这里的人们都能够更好地生活。

4。城市群中的新城镇

大城市资源集聚，但容量有限；小城市有空间，但积聚效应有限。新型城镇化过程仍然会遵循积聚效应的规律，如何在更大的尺度上实现积聚和分散，是解决当前这一发展矛盾的关键。

中国城市化进程中一直有一个方向之争——重点发展大城市还是中小城市。大城市资源积聚，但容量有限；小城市有空间，但积聚效应有限。曾经有一段时间控制发展大城市，对于进城有很多限制，但是积聚效应使得大城市仍然极富吸引力。新型城镇化过程仍然会遵循积聚效应的规律，如何在更大的尺度上实现积聚和分散，是解决当前这一发展矛盾的关键。

新型城镇化的主战场实际上还是在诸如京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、辽中南、中原、长江中游、海峡西岸、川渝和关中这些城市群中。

位于大城市群中的中小城市和城镇迎来难得的发展机遇。这些地方原来处在城市发展的第三圈层，长期处于别人吃肉自己喝汤的尴尬境地，只能坐等“大河涨水小河满”的溢出效应，发展比较慢。但是在全球化和区域一体化的今天，他们面临一个全新的机会。一方面中心城市城市病越来越严重，土地价值高涨挤出效应明显，另一方面现代交通、通讯技术使得在更大尺度上重新布局产业和生活成为可能。

对于这些地方来说，如果能站在区域一体化的尺度重新审视自己的价值，用好自己在土地、政策、制度等方面的优势，一个全新的、极具后发优势的板块就将展现在世人面前。那么怎样借势区域龙头城市的带动和辐射，实现城市间的分工协作和功能互补，才能在新一轮的变革中脱颖而出呢？

十年前吴良镛先生提出了大北京城市群的构想，我们做廊坊区域战略的时候，按照全球化和区域一体化的思路，策划了一个“北斗七星计划”，这个计划的核心就是以廊坊市区为龙头，包括燕郊、大厂、香河、固安、永清和霸州共同打造“环首都东南经济圈”。当时我们有一个判断：如果说此前北京还是吸附式发展的话，那么伴随着经济体量的增长和发展阶段的提升，必将进入到辐射大于吸附的阶段，投资和消费都将往外走。在“北斗七星计划”下我们还为廊坊市区制定了一个“金蛋计划”，用一段形象的话来说，就是“把嘴巴伸进北京，屁股坐在廊坊，吃北京的粮食，把金蛋下在廊坊。”

千金难买回头望，今天我们看到廊坊已经成为名副其实的休闲商务城市，燕郊是北京CBD的配套功能区，香河是北方最大的家具市场，固安是首都第二国际机场的发展区，霸州是最大的民营企业大本营。廊坊的命运可以视为京津冀区域一体化的历史样本，周边县域发展可以视为新型城镇化的前期探索。

大北京城市群中廊坊战略的例子，实际上对于各个城市群中的中小城市和城镇来说都极富启示。现在一大批区域龙头城市已经进入产业升级，“腾笼换鸟”的发展阶段，有些传统产业要转移出去，有些休闲消费需求正在井喷式增长，中小城市也好，远郊区县和城镇也好，以什么样的方式来承接，以什么样的政策去吸引产业转移，既需要中央政府的政策导向，也需要省市政府的合理规划，更需要当地政府的创造探索。

机遇总是偏爱有准备的人。大部分新型城镇化的中小城市和县城并非脱离城市群、龙头城市去发展。相反，立足于区域新发展战略，主动出击，以开阔的视野和全新的发展思路构筑自己的核心竞争力，制定一套应对新形势、新环境的系统思路和战略举措，这些地方极有可能上演一场“后卫变前锋”的发展好戏。

5。新型城镇化的关键在“找魂”

远离城市群的地方远离市场主体、产业基础薄弱和生态普遍脆弱，那种以招商引资为主导的传统工业化路子，第一不可能，第二意味着灾难。

一个地方没有合适的产业就像无源之水无本之木一样，持续发展成问题。许多地方很重视产业，但是产业不等于工业，不顾资源禀赋，不靠产业基础，不看比较优势，而以行政命令强行推进工业集聚区的做法并不少见，危害极大。

一个地方的产业发展通常分为外源型和内生型路径。以珠三角为例：早期的深圳、东莞为代表的地区更多是外源型的，如长安镇、虎门镇、厚街镇等；以顺德、中山、南海为代表的地区更多是内生型的，如北滘镇、容桂镇、小榄镇、古镇等。这两种模式的形成有着内在的机理和经济规律。前者是依托便捷交通和毗邻香港的优势接受外来的产业转移，后者“以港为师”大力发展自主产业。在珠三角国际大转移的背景下，珠江西岸城镇的生命力更为强盛。深圳得天独厚已经完成了转型，顺德正在转，而东莞这些地方就比较难。

如何借势借力，借用外源型的机会变成内源性的动力，是任何一个着眼长远的地方必须思考的问题。

远离城市群的地方远离市场主体、产业基础薄弱和生态普遍脆弱，那种以招商引资为主导的传统工业化路子，第一不可能，第二意味着灾难。它们需要另辟蹊径。

典型的如丽江。总结其发展经验，我想无非把握住了天时、地利、人和。所谓顺天时，抓住了休闲浪潮，把旅游作为经济发展的源动力。从昆明世博会就开始布局，把世界请进来，到去年旅游业总收入达到205。5亿元，成为支柱产业；所谓合地利，就是保护和挖掘得天独厚的自然生态和人文文化，如纳西古乐、东巴文化、茶马古道、丽江古城和古建筑等；所谓在人和，一是科学决策，在顶住业绩压力的情况下，走一条保护自然生态、尊重历史文化的发展之路；二是大众经营，如阮仪三先生为震后丽江成功“申遗”；如鬼才宣科把东巴文化带向了世界；三是市场参与，一批喜欢丽江的企业投资，孵化出来的酒吧文化还走向上海新天地、北京什刹海等，继续“小资天堂”故事。

这种模式短时间不像工业项目那样来得快，但是对于就业、对于城市个性非常重要。要促使更多地方选择这种模式，有必要重新评估一下发展目标，把就业放在比产值更重要的位置上。以前在“土地-资本-劳动力”三要素倾向于补贴资本，因为你要吸引别人来投资，别人就称斤称两比较你的优惠条件。今天的瓶颈在劳动力，要把对资本的补贴转变成为对劳动力的补贴。这样一些并非资本密集型，但是能够吸引劳动力的产业就能落地。

城镇发展关键在“找魂”，找到具有唯一性、权威性、排它性的竞争优势。俗话说“人有精神老病少，地有精神土生金”，一个地方有了魂才能在正确的道路上越走越远，越走越顺！

6。新型城镇化不妨重视“农协”

今天的中国像一条穿越时空隧道的巨龙：龙头已经与国际对接，迈向新经济时代；龙身正进行工业化，而龙尾还处在农业化时代，要如何首尾呼应，不至于脱节？城乡统筹是要解决这个问题，新型城镇化同样需要面对这个问题。如果思路得当，这是一轮新的机会，而且是近在家门口的机会。

这些年在全国各地走，最常见到的农村景象是新房子多了，路好了，但是人少了。这里面当然有经济规律的作用，虽然如今农业税没有了，种粮也有补贴了，但是相比较起外出打工的收入，农村的收入还是低，所以青壮年劳力的选择大都是外出。长此以往，造成很多社会问题。比如留守儿童，比如空巢老人，比如农民工，比如农村生活的凋敝。